De l’Alliance des États du Sahel à la Confédération des États du Sahel : le chemin est carrossable, mais semé d’embûches

INTRODUCTION

Le 16 septembre 2023, le Mali, le Niger et le Burkina Fasso ont signé la charte du Liptako- Gourma1, donnant naissance à l’Alliance des États du Sahel, structure censée fonctionner comme une alliance stratégique et de coopération entre ses membres. La charte semble à priori privilégier la défense collective des populations des trois États ; mais elle est suivie de mesures qui vont au-delà de la coopération au sein d’une alliance et développent une vision d’intégration des trois États dans un cadre confédératif. Cette vision est nouvelle par rapport aux concepts adoptés auparavant entre les trois pays. En effet, les idées et les initiatives de coopération, d’entraide et de coordination dans cette zone ont commencé dès 1970 et se prolongent jusqu’à nos jours :

• l’Initiative qui avait pris le nom de l’Autorité de développement intégré de la région du Liptako-Gourma avait fait l’objet du protocole d’accord du 3 décembre 1970 ;

• un autre protocole d’accord sera signé le 16 décembre 2000 et viendra alors abroger celui de 1970 ;

• le traité révisé de l’Autorité de développement intégré des États du Liptako-Gourma, signé le 24 janvier 2017, complète et amende le protocole d’accord du 16 décembre 2000 ;

• le texte instaurant l’alliance, en septembre 2023, ne fait aucune référence aux anciennes chartes abrogées ou modifiées. Il donne le sentiment d’un départ initial, dans une nouvelle initiative.

C’est précisément dans les ambitions qu’elle suscite que la nouvelle charte diffère des précédentes tentatives d’association et de coopération entre les trois États. Elle dépasse le simple cadre de coopération en vue d’un développement intégré pour tendre vers des liens plus solides, allant jusqu’à envisager la confédération.

Ce Papier explorera les caractéristiques de ces trois pays et les conjonctures qui les entourent afin d’examiner les leviers potentiels de rapprochement et d’intégration, en se posant des questions telles que :

• en dépit de sa pertinence, le projet de confédération n’est-il pas précoce ?(Partie I) ;

• quels vents favorables poussent-ils ces États vers la réalisation de leur ambition d’intégration et jusqu’où ces vents mèneront-ils l’entente entre les trois pays ? (Partie II) ;

• quelles sont les entraves susceptibles de freiner l’élan que prend le projet d’alliance pour n’en faire qu’une conjoncture qui passera et s’essoufflera face aux difficultés sécuritaires, économiques et politiques ? (Partie III).

I. LE PROJET DE CONFÉDÉRATION

Visant à mettre en pratique leurs ambitions de rapprochement et de densification des liens, les trois États déclarent être sur le chemin de la création de la confédération des États du Sahel. En effet, selon une déclaration du président de la transition du Burkina Faso, le capitaine Ibrahim Traoré, des ministres appartenant aux trois États de l’Alliance se sont réunis, le 16 février à Ouagadougou, au Burkina Faso, pour réviser la Charte de l’Alliance et élaborer un Traité portant sur la Confédération des États du Sahel regroupant le Burkina Faso, le Mali et le Niger. Dans la même veine, un communiqué de la présidence burkinabaise précise que «Les experts ont, en effet, mené la réflexion sur des sujets d’intérêt commun aux peuples des trois États et élaboré un projet de traité portant sur la création d’une Confédération réunissant les trois pays ; ils ont également formulé des propositions pour une architecture institutionnelle de l’Alliance des États du Sahel qui devrait lui permettre de fonctionner efficacement».

Les choses semblent donc aller très vite sur le chemin du rassemblement des trois États dans un cadre institutionnel qui, sans atteindre l’union parfaite, peut s’exprimer sous l’enseigne d’une confédération permettant de mutualiser les moyens, de faciliter la communauté de perception et accélérer la marche vers une potentielle ou éventuelle union.

La question problématique que pose l’initiative, n’est pas celle de la rapidité avec laquelle s’exécutent les étapes de la création des structures institutionnelles en vue d’une forme d’union fédérative ou confédérative, mais plutôt celle de la résistance face aux aléas du temps et des conjonctures de cette structure pour s’installer dans la durée.

La réussite de cette structure et son avancée vers un chemin unitaire dispose certes de leviers économiques, sociaux, politiques, culturels et naturels pour s’assurer un rapprochement institutionnel abouti ; mais peuvent-ils résister aux entraves objectives et artificielles qui jonchent ce chemin ? Jusqu’où ira l’entente entre ces trois États, et peuvent-ils installer leur projet dans la durée ? L’action à mener est non seulement multiple et diverse mais aussi complexe ; elle doit être :

• diplomatique : les trois États doivent, sans précipitation, négocier toutes les clauses qui doivent assurer la pérennité du projet et sa réussite, sans bouleverser leur entourage ni exacerber les soupçons et les hostilités de leur voisinage. La CEDEAO (Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest), communauté à laquelle appartiennent les trois pays, montre déjà une certaine animosité dans la mesure où elle estime que la prise de pouvoir des nouveaux régimes est inconstitutionnelle ;

• économique : le Mali, le Niger et le Burkina doivent régler la question d’intégration des économies des trois États et créer une union économique plus étroite, en harmonisant les politiques fiscales, les réglementations commerciales et les infrastructures économiques. Ils doivent sinon solder les effets des relations économiques avec la CEDEAO, du moins tracer les nouvelles voies de la relation et des échanges avec cette communauté ;

• politique : l’action des membres de l’alliance devra convaincre les forces politiques et les populations des États pour soutenir une telle union, ce qui peut nécessiter de longues campagnes de sensibilisation, des débats publics et des réformes institutionnelles internes dans chaque État ;

• sécuritaire : l’action doit renforcer l’interopérabilité entre les armées des trois États membres et créer un cadre de défense commun, ce qui pourrait inclure des accords de défense mutuelle ou la création d’une force de défense commune ;

• culturelle et sociale : l’action devra encourager les échanges culturels et sociaux entre les populations des trois États pour favoriser un sentiment d’identité commune et de solidarité.

Ces actions nécessiteraient un engagement politique considérable de la part des dirigeants de l’alliance et une volonté de compromis de la part des trois États. Ils devraient également tenir compte des diversités culturelles, politiques et économiques de chaque État. Le processus est long et complexe et requiert une préparation minutieuse.

II. DES SIMILITUDES ET UNE COMMUNAUTÉ DE MOTIVATIONS FACILITENT LA RÉALISATION DU PROJET

1. Des similitudes et des affinités qui favorisent le rapprochement

Les trois pays se partagent plusieurs caractéristiques géographiques, économiques et culturelles. Ils se situent dans la même région et se partagent plusieurs centaines de kilomètres de frontières. Ils appartiennent (ou ont appartenu) à la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest.2 Disposant de vastes territoires (Mali et Niger), en partie désertiques, les trois pays sont soumis à un climat semi-aride et des défis environnementaux communs tels que la désertification et la rareté des ressources en eau. Des données économiques, démographiques et sociales montrent un grand niveau de similitude entre le Mali, le Niger et le Burkina Fasso (voir tableau ci-après)

De plus, ils disposent de populations composées d’ethnies dont bon nombre couvrent les trois pays, créant ainsi une continuité démographique et culturelle qui vient renforcer la continuité territoriale et géographique.

Cette continuité démographique, territoriale et culturelle est renforcée par des héritages historiques similaires, marqués par la colonisation européenne et les défis postindépendance liés à la gouvernance, à l’éducation et au développement économique. Ils ont une histoire partagée en tant qu’anciennes colonies françaises, ce qui a influencé leurs institutions politiques, leurs systèmes juridiques et leur langue officielle. Il découle de cette histoire commune un ressenti partagé, 

les trois pays ont exprimé, presque au même moment, un sentiment de rejet envers l’ancienne puissance occupante. Ce sentiment cimente les liens entre les trois pays et peut servir leurs efforts d’intégration.

Les trois pays sont confrontés à des défis de sécurité similaires, y compris la menace terroriste, les conflits intercommunautaires et le trafic de drogue et d’armes dans la région du Sahel. Ce défi commun crée une perception partagée du danger et peut servir d’ingrédient à l’accélération de la création d’une structure d’intégration.3

2. Des autorités très motivées pour le projet d’intégration

Les autorités des trois pays semblent être très motivées pour le projet d’intégration et paraissent accélérer le pas pour y arriver :

• une vingtaine de ministres du Burkina Faso, du Mali et du Niger, se sont réunis, le 15 février à Ouagadougou, en vue d’étudier la création d’une confédération entre les trois pays. Ils ont procédé à l’élaboration d’un projet de traité portant sur la Confédération des États du Sahel ;

• réunis à Niamey, le 6 mars, les chefs des Armées des trois pays ont annoncé la création d’une «Force conjointe» anti-jihadiste. Cette «Force conjointe des pays de l’AES (...) sera opérationnelle dans les plus brefs délais pour prendre en compte les défis sécuritaires dans notre espace», a indiqué le Général Moussa Salaou Barmou, chef d’État-Major nigérien des armées, dans un communiqué publié à l’issue de la réunion.

Cette volonté d’accélération est renforcée par plusieurs facteurs qui renforcent la motivation des autorités pour le projet d’alliance sous une structure institutionnalisée. Parmi ces facteurs motivants :

l’impératif développement économique : les trois pays sont parmi les plus pauvres du monde, avec des économies agricoles fragiles et peu diversifiées, un accès limité aux services de base, tels que l’éducation et la santé, et des taux élevés de pauvreté et de chômage. L’intégration et la mutualisation des richesses et des potentialités constituent leur unique chance de dépasser cette situation ;

la Capitalisation sur l’interdépendance et la complémentarité économiques : les économies des trois pays sont souvent complémentaires, avec des ressources naturelles et des possibilités d’industries variées. Une union économique pourrait favoriser une utilisation plus efficace des ressources et stimuler la croissance économique ;

stabilité régionale : une union politique et sécuritaire renforcée pourrait contribuer au renforcement de la place des trois pays dans la stabilité régionale. Cette union permettrait d’asseoir la stabilité de la région, en coordonnant les efforts de lutte contre le terrorisme et en facilitant la résolution pacifique des conflits transfrontaliers ;

échanges culturels : une union régionale pourrait promouvoir les échanges culturels et renforcer les liens sociaux entre les populations des trois pays, favorisant ainsi un sentiment d’unité et de solidarité et renforcerait le soft power des trois États ;

renforcement des capacités : ensemble, les pays concernés pourraient renforcer leurs capacités institutionnelles, économiques et sécuritaires, ce qui pourrait leur permettre de mieux faire face aux défis communs tels que la pauvreté, les changements climatiques, les pandémies et la défense ;

position géostratégique : la région du Sahel occupe une position géostratégique importante en Afrique de l’Ouest. Une union entre ces pays pourrait renforcer leurs poids politique et économique sur les scènes régionale et internationale ;

avantages commerciaux : une union faciliterait le commerce transfrontalier et l’accès à de nouveaux marchés pour les entreprises des trois pays, ce qui pourrait stimuler la croissance économique et favoriser la création des emplois ;

synergie dans le développement : en unissant leurs efforts, les trois pays pourraient bénéficier de synergies dans des domaines tels que l’agriculture, les infrastructures, l’éducation et la santé, ce qui pourrait se traduire par des progrès plus rapides dans le développement humain et économique ; III. Les facteurs susceptibles d’entraver le projet d’intégration

III. LES FACTEURS SUSCEPTIBLES D'ENTRAVER LE PROJET D'INTEGRATION

Si plusieurs éléments jouent en faveur du projet développé par les trois États de l’Alliance et augurent de sa réussite, il n’en demeure pas moins que certains facteurs de blocage et d’entrave, structurels ou conjoncturels, peuvent freiner l’élan enregistré jusqu’à présent. Il est dès lors judicieux, comme dans toute analyse prospective, d’analyser non seulement les facteurs favorables qui appuient le projet, mais aussi ceux qui peuvent l’entraver. Les gouvernements en place doivent prendre en considération ces facteurs et les neutraliser afin d’éviter les embûches de parcours.

1. Des incertitudes juridico-politiques

Une première question qui laisse planer de l’incertitude sur le futur de l’Alliance des États du Sahel est d’ordre juridico-politique. Elle réside dans le fait que les régimes actuels des trois États de l’Alliance sont issus de coups d’État militaires et sont à présent dirigés par des cadres de l’armée, même si des civils y participent. Les trois leaders de ces régimes déclarent ne conduire que la transition vers des gouvernements démocratiques issus d’élections libres qui seront organisées dans des délais plus ou moins courts. Les gouvernements actuels sont donc de transition et qui, à priori, ne sont pas habilités à prendre des mesures à même de changer la nature et le statut politique d’un État ou de prendre des décisions stratégiques qui changeraient le cours historique des trois pays.

S’il est établi que les attributions, de droit, d’un gouvernement de transition peuvent varier en fonction du contexte spécifique dans lequel il opère, il n’en demeure pas moins qu’un gouvernement de transition a pour principales tâches de :

• gérer la transition politique et sa principale responsabilité est donc de faciliter une transition pacifique et ordonnée vers des élections démocratiques ;

• maintenir l’ordre public pendant la transition afin d’éviter le chaos et les conflits ;

• assurer la continuité des services publics qui doivent continuer à fonctionner efficacement malgré la transition politique ;

• réformer éventuellement les institutions pour les rendre plus transparentes, responsables et démocratiques.

Or, les trois gouvernements en exercice vont au-delà de ces tâches en créant une alliance militaire et en envisageant de se constituer en confédération. Ces régimes militaires de transition ont certes bénéficié d’appuis populaires lors des coups d’État qui les ont amenés au pouvoir ; mais ceci leur confère-t-il le droit de changer le statut constitutionnel de leurs pays respectifs?

Se pose aussi la question de savoir si les gouvernements d’après la transition approuveront-ils le projet d’intégration initié et mis en place par des gouvernements militaires ? Il se pose même une question d’ordre juridique. Est-ce que des gouvernements de transition ont qualité pour prendre des décisions aussi stratégiques que la création de fédérations ou de confédérations ?

Le projet d’intégration semble lié à la sortie déclarée des trois pays de la CEDEAO, en raison de la réaction de cette Communauté économique régionale à propos des coups d’Etat qui s’y sont produits. Or, si les transitions sont menées à terme et que le Mali, le Niger et le Burkina Faso voient émerger des gouvernements civils élus et démocratiques ; la CEDEAO réviserait certainement sa position et les trois pays ou l’un parmi eux ne verraient plus l’utilité d’un projet mini-latéral d’intégration ? L’alliance subsisterait-elle encore ? Les trois pays risquent de mettre fin au projet soit d’un commun accord, soit suite au retrait de l’une des parties.

Un autre élément accentue l’incertitude sur le futur du projet. Les partis politiques qui gagneraient les élections après la transition pourraient être de tendance idéologique différente, voire opposée, aux valeurs prônées par les juntes qui conduisent aujourd’hui les transitions. Le projet d’alliance pourra-t-il alors être maintenu. En fonction du caractère conservateur ou progressiste, les nouveaux tenants du pouvoir pourraient diverger avec le projet actuel, voire dénoncer les accords établis par les gouvernements de transition.

2. Des entraves à prendre en considération

Au-delà de questions sur l’opportunité politico-juridique qui entourent l’ambition de créer une confédération entre le Mali, le Niger et le Burkina, des éléments opérationnels sont également à prendre en considération :

> facteurs défavorables internes :

• Divergences politiques et ethniques : les États du Sahel se partagent plusieurs tendances socio- politiques résultant aussi bien de la diversité ethnique que de la multiplicité d’idéologies et d’orientations politiques. Les rivalités historiques et les différences d’intérêts entre les différentes ethnies et groupes politiques peuvent entraver la consolidation d’une confédération. Il est à se demander si le projet de confédération sera accepté par l’ensemble de ces tendances et dans l’ensemble des trois pays ;

le projet ne peut réussir sans le soutien des différentes communautés :

• faiblesse des institutions : les institutions étatiques dans les trois pays sont de transition ; ce caractère, somme toute provisoire, constitue une faiblesse et rend difficile la mise en place d’une structure de gouvernance efficace pour une confédération ;

• instabilité politique et sécurité : l’instabilité politique et les conflits armés dans ces pays peuvent compromettre les efforts visant à établir une confédération. Le terrorisme que ces pays s’efforcent de combattre, le crime organisé qui sévit dans la région peuvent rendre difficile la coopération entre les États membres. De plus, les armées étant en cours de renforcement, aussi bien en termes d’équipement que d’opérationnalisation, il s’avère précoce de les aligner au sein d’une confédération ;

• faiblesse économique : la pauvreté généralisée et la faiblesse des économies dans la région peuvent limiter les ressources disponibles pour soutenir une confédération et créer des désaccords sur la répartition des ressources.

> facteurs externes :

• interférences régionales et continentales : les influences extérieures, telles que les rivalités entre les puissances régionales et continentales, peuvent compliquer les efforts visant à créer une confédération en exerçant des pressions sur certains États membres ou en alimentant les conflits locaux. Il est à ce titre légitime de s’interroger sur les réactions de la CEDEAO vis-à-vis de la future confédération. D’ores et déjà, le Nigeria procède à la réouverture de ses frontières avec le Niger et ce pays se voit promettre la levée des sanctions de la CEDEAO. De telles mesures ne chercheraient-elles pas à désolidariser le Niger du Mali et du Burkina Faso ?

• ingérence étrangère : l’ingérence étrangère, notamment de la part des acteurs internationaux cherchant à poursuivre leurs propres intérêts stratégiques, peut perturber les processus de consolidation régionale et créer des divisions parmi les États de l’alliance. Il est plus aisé pour les puissances étrangères de négocier avec des États isolés et faibles qu’avec une confédération qui procure plus de consistance à ses membres ;

• menaces terroristes : la présence de groupes terroristes et d’insurgés dans la région, tels que Boko Haram, le Groupe de Soutien à l’Islam et aux Musulmans et l’État Islamique au Grand Sahara, peut créer une atmosphère d’insécurité et saper les accords entre les États membres. Ceci rend difficile la coopération et l’intégration régionales ;

• défis environnementaux : les défis environnementaux tels que la désertification et la rareté des ressources naturelles peuvent aggraver les tensions entre les États de l’Alliance et rendre plus difficile la coopération pour la création d’une confédération ;

• pressions économiques : les pressions économiques exercées par les puissances extérieures, telles que les conditions imposées par les institutions financières internationales, peuvent influencer les politiques économiques des États membres et entraver la mise en place d’une confédération basée sur des intérêts régionaux communs.

POUR CONCLURE

Les trois États du Sahel, le Burkina Faso, le Mali et le Niger sont dirigés par des régimes militaires qui conduisent des gouvernements de transition. Les dirigeants de ces trois pays, qui ont souffert des sanctions imposées par leur voisinage et également par des puissances étrangères, développent des ambitions de coopération entre eux pour faire face à la réaction forte et parfois même violente de leur environnement proche.
Ils ont ainsi créé une alliance, surtout militaire, appelée Alliance des États du Sahel, mais vont au-delà de la simple alliance en créant une force armée commune et surtout en envisageant de s’intégrer dans une confédération.

Ces États disposent d’atouts qui jouent en faveur de ce projet, notamment la grande motivation de leurs leaders pour ce statut de confédération. Cette ambition peut cependant être entravée, voire sapée, par d’autres facteurs défavorables. 

Pour mener à bien le projet de confédération, les leaders de ces pays doivent :

• éviter toute précipitation dans la mise en exécution de ce projet et prendre le temps de mûrir les conditions de sa réalisation ;
• allier les populations à leurs ambitions afin de s’assurer une base et assise solides. Le projet de confédération peut, par exemple, être soumis au référendum afin de bénéficier de la bénédiction populaire et également ;
• capitaliser sur l’aide de certains pays qui tentent de les assister, à l’exemple du Maroc qui initie une idée de désenclavement des États de l’Alliance en les reliant à l’océan Atlantique.